Jurnal Skripsi Tesis

BAB  I

PENGANTAR

1.1   Latar  Belakang

Perubahan kebijakan pengelolaan keuangan daerah mempunyai  sasaran agar  pengeluaran  pemerintah dapat  teridentifikasi dengan jelas dan terukur mengenai sesuatu yang ingin dicapai dalam satu tahun anggaran. Sasaran yang ingin dicapai tersebut dituangkan dalam APBD  yang memuat rencana keuangan yang diperoleh dan digunakan Pemerintah Daerah dalam rangka melaksanakan tugas pemerintahan dan memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Sebagai instrumen kebijakan Anggaran Daerah menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivtias Pemerintah Daerah. Pengembangan kapabilitas diartikan sebagai upaya untuk memperbaiki kemampuan Pemerintah Daerah menjalankan fungsi dan perannya secara efisien, sedangkan peningkatan efektivitas diartikan sebagai upaya untuk menyelaraskan kapabilitasnya dengan tuntutan dan kebutuhan publik. Dalam kaitan ini, Anggaran Daerah harus mampu secara optimal difungsikan sebagai alat untuk menentukan besar pendapatan dan pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran dimasa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja, alat untuk memotivasi para pegawai, dan alat koordinasi bagi semua aktivitas dari berbagai unit kerja  (Mardiasmo, 2002:177).

Dengan perubahan ini, diharapkan penentuan strategi, prioritas serta kebijakan alokasi anggaran akan lebih berorientasi pada tuntutan dan kebutuhan publik. Mekanisme perencanaan pembangunan dan juga karenanya perencanaan anggaran daerah harus merupakan proses yang mengakar (bottom-up planning). Dengan sistem bottom-up planning ini diharapkan berbagai jenis barang dan jasa publik yang disediakan Pemerintah Daerah sejalan dengan preferensi dan prioritas di daerah yang bersangkutan.

            APBD mempunyai tiga kegunaan pokok yaitu sebagai perencanaan  kerja, sebagai alat pengkoordinasian kerja serta sebagai alat pengawasan kerja. Dengan melihat kegunaan pokok dari anggaran tersebut maka APBD  dapat berfungsi sebagai: pertama fungsi perencanaan, dalam perencanaan APBD adalah penentuan tujuan yang akan dicapai sesuai dengan kebijaksanaan yang telah disepakati misalnya target penerimaan yang akan dicapai, jumlah investasi yang akan ditambah, rencana pengeluaran yang akan dibiayai. Kedua, fungsi koordinasi anggaran berfungsi sebagai alat mengkoordinasikan rencana dan tindakan berbagai unit atau segmen yang ada dalam organisasi, agar dapat bekerja secara selaras ke arah tercapainya tujuan yang diharapkan. Ketiga,  fungsi komunikasi jika yang dikehendaki dapat berfungsi secara efisien maka saluran komunikasi terhadap berbagai unit dalam penyampaian informasi yang berhubungan dengan tujuan, strategi, kebijaksanaan, pelaksanaan dan penyimpangan yang timbul dapat teratasi. Keempat, fungsi motivasi anggaran berfungsi pula sebagai alat untuk memotivasi para pelaksana dalam melaksanakan tugas-tugas yang diberikan untuk mencapai tujuan. Kelima, fungsi pengendalian dan evaluasi, anggaran dapat berfungsi sebagai alat-alat pengendalian yang pada dasarnya dapat membandingkan antara rencana dengan pelaksanaan sehingga dapat ditentukan penyimpangan yang timbul dan penyimpangan tersebut sebagai dasar evaluasi atau penilaian prestasi dan sekaligus merupakan umpan balik pada masa yang akan datang  (Munandar, 1999:10).

            Fungsi perencanaan dalam  APBD  seperti dikemukakan di atas khususnya dari sisi belanja hendaknya dapat disusun rencana kegiatan yang  mencerminkan kebutuhan suatu unit organisasi disertai dengan perkiraan biaya yang rasional dengan mempertimbangkan alokasi dana yang tersedia selama satu tahun anggaran. Artinya rencana yang dibuat diharapkan dapat dilaksanakan pada tahun anggaran berjalan.  Sedangkan fungsi koordinasi  dapat dilihat dari adanya pembagian wewenang yang jelas untuk melaksanakan suatu pekerjaan, sehingga dapat dihindari  tumpang tindih kegiatan yang diselenggarakan oleh suatu unit kerja dengan organisasi lainnya di daerah. Hal ini penting untuk menghindari pemborosan penggunaan dana pada kegiatan yang sama. Fungsi komunikasi dimaksudkan agar masyarakat  mengetahui  rencana kegiatan yang tertuang dalam APBD, baik menyangkut pembebanan biaya kepada  masyarakat maupun  besarnya rencana pengeluaran pemerintah.  Rencana pengeluaran pemerintah dapat dikomunikasikan melalui wakil rakyat yang ada di DPRD maupun pada saat kegiatan berlangsung seperti pemasangan papan informasi pelaksanaan pekerjaan  dilokasi kegiatan.

Fungsi motivasi ditujukan kepada aparatur yang melaksanakan pekerjaan, artinya alokasi biaya yang disediakan dapat mendorong aparatur untuk bekerja lebih optimal  dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat sehingga pada akhir tahun anggaran  beban pekerjaan yang ada dalam suatu unit kerja mampu diselesaikan. Fungsi pengendalian dan evaluasi  untuk menilai  apakah  rencana yang ditetapkan awal tahun dalam APBD sepenuhnya  dapat dikerjakan atau  terdapat kendala yang menyebabkan gagalnya suatu kegiatan.

           Dalam rangka menyiapkan  rancangan APBD Pemerintah telah mengeluarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggung Jawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.  Keputusan Menteri Dalam Negeri tersebut diharapkan dapat mengoptimalkan penggunaan dana masyarakat yang selama ini dinilai cenderung lebih besar untuk belanja aparatur dibandingkan dengan belanja pelayanan publik.  Penjelasan Kepmendagri tersebut mengisyaratkan semua pengeluaran daerah  dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal dilakukan sesuai jumlah dan sasaran yang ditetapkan dalam APBD, sehingga APBD menjadi dasar bagi kegiatan pengendalian,  pemeriksaan dan pengawasan keuangan daerah.

           Kepmendagri tersebut memfokuskan penyusunan APBD  berdasarkan pendekatan kinerja, yaitu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau out put dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan . Secara jelas penyusunan APBD bertujuan agar penyediaan anggaran lebih berorientasi pada kepentingan publik dan memenuhi prinsip tranparansi, akuntabilitas dan value for money. Untuk mendukung hal tersebut, metode yang selama ini digunakan mempunyai beberapa kelemahan dalam menentukan alokasi dana untuk tiap kegiatan yaitu terlalu dominannya peranan pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah, yang seringkali mematikan inisiatif dan prakarsa daerah. Contoh klasik fenomena tersebut adalah penyusunan Anggaran daerah yang bersifat  line-item dan incrementalism (Mardiasmo dan Jaya,1999:385).

            Perubahan kebijakan pengelolaan keuangan daerah menuntut penguasaan teknis penyusunan  berbagai strategi, alokasi dan prioritas pengeluaran sesuai dengan aspirasi yang berkembang dalam masyarakat, dan pengeluaran daerah  harus mampu memberikan porsi yang lebih besar belanja pelayanan publik dibandingkan  porsi  belanja aparatur daerah.  Porsi belanja aparatur daerah dan belanja pelayanan publik pada kebijakan lama dinilai lebih dominan pada belanja aparatur, keadaan ini menimbulkan  kesan bahwa anggaran menjadi sumber pemborosan dan kebocoran yang hanya menguntungkan sebagian orang. Sedangkan belanja pelayanan publik yang berasal dari usulan dan aspirasi  masyarakat meskipun disediakan dana tetapi relatif dengan porsi yang lebih kecil.

Berdasarkan hasil pengamatan dari pengalaman penulis terlibat secara langsung dalam penyusunan anggaran daerah di Kabupaten Sambas, penyusunan APBD terbagi ke dalam Belanja  Rutin dan Belanja Pembangunan. Belanja rutin  diselenggarakan oleh Sub Bagian Anggaran di Bagian Keuangan Sekretariat Daerah, sedangkan Belanja Pembangunan ditangani oleh Badan Perencanaan Pembangunan Daerah. Kedua unit kerja ini secara terpisah mengalokasikan biaya untuk satuan kerja yang ada di daerah, hasil kerja dalam bentuk draf rancangan APBD selanjutnya dibahas oleh Panitia Anggaran Eksekutif.  Di dalam pembahasan draf rancangan APBD tidak jarang ditemukan pengalokasian dana yang saling tumpang tindih, seperti  belanja pengadaan obat-obat  untuk rumah sakit selain dianggarkan dalam belanja rutin tetapi masih juga dianggarkan dalam anggaran belanja pembangunan. Kasus lainnya seperti pengadaan sarana dan prasarana kegiatan belajar untuk sekolah dasar  dianggarkan dalam belanja rutin juga disediakan pula dana dalam anggaran belanja pembangunan.  Keadaan  ini mengakibatkan  terjadinya kebocoran  penggunaan dana dan tidak efisien pelaksanaan pekerjaan dan proyek di lapangan.

Masalah penting lainnya adalah penentuan besarnya alokasi dana  belanja rutin dan belanja pembangunan. Dalam penentuan alokasi belanja rutin dilakukan dengan menggunakan pendekatan incremental dan line-item. Pendekatan incremental menggunakan data realisasi tahun sebelumnya sebagai dasar dalam menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan dengan jumlah  atau persentase tertentu tanpa alasan lain yang lebih rasional. Dalam penentuan alokasi belanja pembangunan usulan program/proyek meskipun telah mengikuti prosedur penyusunan proyek namun masih dijumpai adanya kejanggalan mengenai nilai  biaya kegiatan. Dalam hal ini diperlukan kejelian dari tim asistensi Lembar Kerja (Dipda) untuk mengoreksi dan mengarahkan penggunaan  dana agar  lebih rasional dan  menyentuh kepentingan publik.

Lebih riskan lagi dalam pelaksanaan proyek  terjadi penurunan kualitas pembangunan akibat perilaku dan sikap mental aparatur yang memanfaatkan peluang tersedianya dana dengan cara mengurangi material dan biaya riil suatu proyek, sehingga  memperburuk pelayanan kepada publik. Secara jelas dapat dinilai bahwa manajemen pengeluaran daerah belum mampu berperan secara optimal dalam mendorong laju pembangunan di daerah kabupaten/kota. Di samping itu masih banyak dijumpai keluhan  masyarakat mengenai pengalokasian anggaran yang tidak sesuai dengan kebutuhan dan skala prioritas masyarakat serta  pengalokasian anggaran yang kurang mencerminkan aspek ekonomis, efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan anggaran belanja daerah. Oleh karena itu, anggaran daerah dalam rangka otonomi dan desentralisasi fiskal akan menduduki posisi yang sangat penting dalam proses pembangunan di daerah.

Dengan memperhatikan latar belakang di atas, maka permasalahan dapat dirumuskan  bahwa  pengalokasian anggaran belanja pelayanan publik perlu dioptimalkan karena berkaitan dengan upaya pemerintah daerah  memenuhi aspirasi dan tuntutan masyarakat, yang mengharapkan adanya peningkatan  pelayanan kepada publik.  Maksudnya dalam pengalokasian  anggaran belanja pelayanan publik lebih besar dibandingkan dengan belanja aparatur daerah.

1.2   Keaslian penelitian

Penelitian yang berkaitan dengan Belanja daerah telah banyak dilakukan oleh peneliti-peneliti sebelumnya, diantaranya adalah penelitian yang dilakukan diIndonesiamaupun di luar negeri. Sebagai pembanding dikemukakan beberapa hasil penelitian berikut ini.

Ma (1997) yang membahas penentuan kebutuhan fiskal daerah lebih bersifat absolut dan lebih mikro.Adadua tahapan yang dilakukan untuk menentukan kebutuhan fiskal daerah, yaitu tahap pertama klasifikasi atau kategorisasi pengeluaran daerah dan tahap kedua perhitungan kebutuhan pengeluaran untuk setiap kategori yang umum digunakan seperti pendidikan, kesehatan, transportasi, kesejahteraan sosial, kebakaran, konservasi lingkungan, dan jasa lainnya. Pembagian seperti ini tentu saja tergantung pada desentralisasi kewenangan yang berlaku serta ketersediaan data.

Menurut Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999  tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang, Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah merupakan satu kesatuan yang tak dapat dipisahkan dalam upaya penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan masyarakat. Misi utama dari kedua Undang-undang  tersebut bukan hanya pada keinginan untuk melimpahkan wewenang dan pembiayaan dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, tetapi yang lebih penting adalah keinginan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya Keuangan Daerah dalam rangka peningkatan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat.

Widjaya  (2002:42)  menyatakan penerapan pembagian dana  perimbangan meliputi bagi hasil atas penerimaan PBB, BPHTB dan SDA, DAU dan DAK akan menimbulkan dampak yang sangat signifikan baik dari segi jumlah dana maupun dari segi mekanisme pengalokasian dan pertanggungjawaban dana yang dialokasikan  ke daerah. Pergeseran penggunaan dana yang lebih besar untuk daerah, pada umumnya akan berdampak pada peningkatan peranan Pemerintah Daerah dalam melaksanakan fungsi pemerintah secara umum, utamanya yang berkaitan dengan fungsi alokasi, kecuali atas dana yang bersumber dari DAK, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan penuh atas pengalokasian dan penggunaan dana perimbangan tersebut. Hal ini tentu saja membuka peluang bagi Pemerintah Daerah untuk meningkatkan efektivitas pencapaian kesejahteraan masyarakat dan pembangunan. Luasnya kewenangan yang dimiliki dalam pengalokasian dana akan selalu dapat disesuaikan dengan prioritas dan preferensi masing-masing daerah. Dalam hal ini pengeluaran yang bukan merupakan kebutuhan utama atau kurang bermanfaat bagi masyarakat secara umum dapat dihindari.

Penelitian – penelitian yang telah dilakukan sebelumnya seperti disebutkan di atas, apabila dibandingkan dengan penelitian ini memiliki kesamaan antara lain permasalahan yang akan dibahas serta beberapa alat analisis yang relevan untuk digunakan. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya yaitu mencoba untuk melakukan simulasi terhadap anggaran belanja tahun 2002 dalam APBD Kabupaten Sambas, dengan menggunakan Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002 yang  akan diberlakukan diseluruh Indonesia tahun 2003.

1.3  Tujuan dan  Manfaat  Penelitian

1.3.1   Tujuan  Penelitian

Berdasarkan latar belakang sebagaimana yang tersebut di atas, maka tujuan penelitian ini untuk mengetahui proporsi elemen–elemen  belanja yaitu:

1. untuk mengetahui proporsi belanja aparatur daerah, bagian belanja aparatur daerah berupa: Belanja Administrasi Umum, Belanja Operasi dan Pemeliharaan, serta Belanja Modal/Pembangunan yang dialokasikan atau digunakan untuk membiayai kegiatan yang hasil, manfaat, dan dampaknya tidak secara langsung dinikmati oleh masyarakat (publik);


2. untuk mengetahui proporsi belanja pelayanan publik, bagian belanja pelayanan publik berupa: Belanja Administrasi Umum, Belanja Operasi dan Pemeliharaan,  Belanja Modal/Pembangunan, Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan, Belanja Tidak Tersangka  yang dialokasikan atau digunakan untuk membiayai kegiatan yang hasil, manfaat, dan dampaknya  secara langsung dinikmati oleh masyarakat (publik);


3. belanja adminstrasi umum yaitu belanja tidak langsung yang dialokasikan pada kegiatan non investasi terhadap total Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Jenis belanja yang termasuk kelompok ini adalah: (1) Belanja Pegawai/Personalia, (2) Belanja Barang dan Jasa, (3) Belanja Perjalanan Dinas, dan (4) Belanja Pemeliharaan;


4. untuk mengetahui prosporsi belanja operasi dan pemeliharaan yaitu belanja langsung yang digunakan membiayai kegiatan non investasi terhadap  total Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Jenis belanja yang termasuk kelompok ini adalah: (1) Belanja Pegawai/ Personalia, (2) Belanja Barang dan Jasa, (3) Belanja Perjalanan Dinas, dan (4) Belanja Pemeliharaan;


5. mengetahui proporsi belanja modal/pembangunan yaitu belanja langsung yang digunakan untuk membiayai kegiatan investasi terhadap total Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD);


6. untuk mengetahui proporsi belanja bagi hasil dan bantuan keuangan terhadap total APBD;


7. untuk mengetahui proporsi belanja tidak tersangka terhadap total  APBD.

1.3.2     Manfaat  Penelitian

Sesuai dengan tujuan yang akan dicapai, maka penelitian ini akan memberikan faedah atau manfaat sebagai berikut:

1. sebagai sumber masukan berupa sumbang saran atau pemikiran baru  bagi Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Sambas dalam mengambil keputusan mengenai belanja daerah;


2. memberikan tambahan ilmu mengenai pengelolaan keuangan daerah, terutama dari proses dan pengalokasian belanjanya;


3. sebagai bahan informasi untuk penelitian selanjutnya, khususnya di Kabupaten Sambas.